Razones para declarar inconstitucionales los convenios de seguridad entre la PNP y empresas mineras, a propósito del convenio Yanacocha – PNP

Por: Juan Carlos Ruiz Molleda / Álvaro Másquez Salvador.

Publicado por Justicia Viva del IDL

Los actuales convenios de servicios extraordinarios complementarios celebrados entre las empresas mineras (y petroleras) y la Policía Nacional del Perú (en adelante, «la Policía Nacional» o la «PNP»), lesionan un gran conjunto de derechos, principios y bienes jurídicos contenidos en la Constitución Política del Estado, con la que son incompatibles. No obstante, estos convenios cuentan con la cobertura normativa que les provee el artículo 49, inciso 5 de la Ley de la Policía Nacional del Perú, aprobada mediante el Decreto Legislativo N.° 1148, y el Decreto Supremo Nº 004-2009-IN, que aprobó el Reglamento de prestación de servicios extraordinarios complementarios a la función policial, normas que regulan los convenios de prestación de servicios extraordinarios complementarias a la función policial. A manera de ejemplo, analizaremos algunas cláusulas del convenio celebrado entre la empresa minera Yanacocha y la Policía Nacional.

1. La privatización de la seguridad ciudadana: el caso de la minera Yanacocha y la PNP (Ver Convenio de PNP – Yanacocha 2012-2013)

La cláusula 2.2 del Convenio es reveladora y dice mucho de la utilización de la Policía Nacional en perjuicio de la población afectada por estos convenios. Según esta, el Convenio tiene por objeto asegurar que la empresa minera desarrolle en forma normal sus actividades administrativas y productivas con la finalidad de prevenir delitos. Sin embargo, califica como personas al margen de la ley a todos quienes tengan intereses distintos u opuestos a los suyos, como ocurre con muchos de los convenios. Lo que no dice esta cláusula es que existen supuestos en los que el interés público y la propia seguridad ciudadana se ven alterados por el desarrollo normal de las actividades económicas de la empresa, como en los casos de desaparición de lagunas o contaminación de fuentes acuíferas que sirven para la alimentación de la población local, del vertido de aguas residuales de empresas mineras o petroleras en los ríos, de la destrucción del medio ambiente, entre otras.

De forma similar, la cláusula 3.1 del Convenio, referida a su objeto, enfrenta a la Policía Nacional contra todos quienes estén en contra de los intereses perseguidos por la empresa, pues para esto bastará que el efectivo policial considere que «se atent[a] contra el personal, instalaciones, maquinaria y equipo de la MINERA YANACOCHA» [mayúsculas y resaltado originales] para que esté al margen de la ley, lo que es totalmente arbitrario. Si bien puede tratarse en ciertos casos de delincuentes, es claro que los activistas ambientales o que las comunidades campesinas y nativas que reclaman el cumplimiento de la consulta previa exigida por el Convenio 169 de la OIT, no están al margen de la ley.

Por otro lado, es evidente que se está utilizando personal policial para reprimir las protestas sociales que se oponen a los intereses de la empresa, sino cómo explicar que se requiera personal policial «especializado en control de multitudes de Cajamarca». Cabe observar que se trata de servidores públicos preparados para proteger la seguridad ciudadana de la comunidad, en general, y a quienes se utiliza como agentes de seguridad privada de una empresa, dedicados a la defensa exclusiva de sus intereses corporativos.

La cláusula 4.1.4 es también reveladora, pues deja constancia de la cooptación de la Policía Nacional por parte de la empresa. No solo se prestará servicio a su favor, sino que el personal destinado a hacerlo pernoctará en sus instalaciones, en donde también recibirá alojamiento y alimentación. Pero además, los efectivos policiales utilizarán la vestimenta que les ha otorgado el Estado –financiada por el erario nacional; es decir, por todos los contribuyentes– para la prestación de este servicio, a favor de una empresa privada y con intereses que difieren del interés público, que debiera ser el único tutelado por la Policía Nacional.

Por otro lado, el Convenio limita la capacidad de desplazamiento de los efectivos policiales, haciéndolos menos accesibles para cuando se los necesite, pues estos siempre deberán estar disponibles para la empresa durante el plazo de vigencia del Convenio. Además, es lógico que esto exigirá que los efectivos policiales se encuentren indefinidamente dentro de las instalaciones acondicionadas por la empresa dentro de esta misma, alejándolos aún más de la población de la localidad, a quienes debieran servir: «el personal policial (DIVSEESP y DIROES) realizará [el servicio policial de seguridad] en el campamento minero». En breve, el Convenio ocasiona que el personal policial –que debiera preservar el orden interno en la zona– sea inaccesible para la población, pues los efectivos policiales siempre deberán estar a disposición de la empresa, e incluso estos deberán laborar y residir en sus instalaciones.

Además, la cláusula 4.1.5 evidencia que la infraestructura que el Estado proporciona a la Policía Nacional para preservar el orden interno, como son las comisarías móviles, están al servicio de la empresa, junto con los efectivos policiales, a quienes se les reitera su deber de estar prestos a intervenir en defensa de los intereses de la empresa.

La cláusula 2.3 explica sustancialmente la afectación del servicio policial por causa de la vigencia del Convenio en la zona, pues señala que se requerirá incluso personal “de servicio” para atender las necesidades de la empresa, quienes se verán obligados a abandonar (al menos momentáneamente) sus funciones constitucionales por la defensa de intereses corporativos, pues aunque en el Convenio se señala que solo se destacará a efectivos de la Dirección Territorial de Policía de Cajamarca que estén en vacaciones o de franco, también se dice que «[d]e ser el caso, cuando se rebase la capacidad de dicho personal, la Policía Nacional empleará un contingente de personal policial que se encuentre de servicio».

Igualmente, la cláusula 4.1.3 señala que «[l[a Policía Nacional prestará el Servicio Policial de Seguridad sólo [sic] con personal de vacaciones, franco o personal que haya participado en acciones meritorias en actos de servicio, o de otras características, pero en este último caso, por motivos debidamente justificados». Es decir, el personal policial más valioso, que debería participar más activamente de la defensa de la seguridad ciudadana, es destacado a la protección de la empresa y sus intereses. Además, señala la posibilidad de destacar personal de otras características cuando exista un motivo debidamente justificado de por medio. Al respecto, no deja de ser útil preguntarse: ¿cuáles son estos motivos?, ¿al momento de invocárseles, quién podrá garantizar de que se traten realmente de motivos justificantes? Debe recordarse que el destino de estos efectivos causa desmedro en las funciones que originalmente les fueron otorgadas.

Incluso, la cláusula 4.1.11 no solo se compromete a la dotación policial de Cajamarca, sino que no descarta la posibilidad de traer efectivos policiales fuera del departamento para los fines de protección de la empresa. Además, se permite a la empresa participar en la toma de la decisión y ejecución de ampliar el destacamento policial en la ciudad de Cajamarca, para lo que acuerdan que la empresa deberá asumir estos costos, generando un evidente conflicto de intereses para la Dirección Territorial de Policía de Cajamarca (DITERPOL Cajamarca). Además, como ya se ha visto, no se establecen criterios para determinar la necesidad de apoyo policial, abriendo la puerta a la arbitrariedad: «Cuando la situación requiera apoyo policial de otra Unidades o Subunidades de la POLICÍA NACIONAL que tengan que desplazarse a la ciudad de Cajamarca, el Director de la XIV DIRTEPOL Cajamarca coordinará previamente con MINERA YANACOCHA, quien correrá con todos los gastos que irroguen estos desplazamientos, […] los mismos que dependerán operativa y administrativamente del Director de la XIV DIRTEPOL Cajamarca”.

Es decir, no solo se afecta la seguridad ciudadana en la provincia cajamarquina de Celendín o de la región de Cajamarca, sino también las de las regiones cercanas, de donde se traerá al personal policial. En otras palabras, estas contarán con menos policías disponibles para atender un servicio tan indispensable como la función policial.

Las cláusulas 4.2.1 y 4.2.12 grafican nítidamente el conflicto de intereses al que hemos hecho referencia, pues prevé condiciones de trabajo mejores para los efectivos que brinden servicios a la empresa, en comparación con las que actualmente ofrece la propia Policía Nacional: mejores salarios –compensaciones económicas–, seguro, alimentos, hospedaje, equipos en comodato, asesoría legal, mantenimiento y reparación de armamento (4.2.1 -4.2.12). Evidentemente, este es un incentivo perverso a los efectivos, quienes pudieran sentirse más interesados en ofrecer un servicio que se les compensa de mejor forma. El Estado debe mejorar las condiciones de trabajo de los efectivos policiales, en particular en aquellos lugares en donde las condiciones de trabajo sean más adversas, como ocurre en Celendín por causa, entre otras, de la alta conflictividad social.

La cláusula 9.3 del Convenio, que pudiera representar un acto de generosidad y que debiera ser bien recibido por la comunidad, pone en peligro la imparcialidad que caracteriza a la función policial, pues establece la posibilidad de mejorar la infraestructura policial en la zona a pedido de la Policía Nacional: «la POLICÍA NACIONAL podrá solicitar por escrito otros apoyos que estime convenientes, que permitan contribuir con el mejoramiento de la infraestructura y equipamiento con que cuenta la POLICÍA NACIONAL, de modo que beneficie a la población de Cajamarca». En nuestro sistema democrático de gobierno, corresponde al Estado la atención de las deficiencias de las entidades públicas, bajo el principio riguroso de imparcialidad de los actos de la administración pública, a la que pertenece la Policía Nacional.

Finalmente, la cláusula 4.2.14 del Convenio consagra la voluntad de cooptación, que rodea al íntegro del Convenio, y abre las puertas a la corrupción en la Policía Nacional. Según esta, la empresa «proporcionará pasajes vía aérea y viáticos al Director de la DIRTEPOL Cajamarca o su representante, cuando viajen a Lima con la finalidad de exponer ante el Comando Institucional la situación sociológica de la empresa». Así, el representante policial viaja como si tratase de un representante de la empresa, transmitiendo al comando policial la evaluación que la propia empresa hace de la situación social, en vez de informar sobre situación de criminalidad. Además, el pago de viáticos representa, nuevamente, un incentivo perverso a los funcionarios públicos y que puede significar la comisión de actos de corrupción. El pago de viáticos es un mecanismo típico de corrupción.

El impacto negativo y distractor del Convenio en la prestación del servicio de seguridad ciudadana que presta la Policía Nacional es claro y no desaparece con cláusulas, como la décima, que tienen más bien un efecto retórico. En efecto, la cláusula décima no enerva los efectos de las demás cláusulas que han sido analizadas y que sin lugar a dudas vacían de contenido y desnaturalizan totalmente la finalidad de la función policial. Lo que pretende, sin conseguirlo, es dar un manto de legalidad a esta clase de convenios, cuando señala que la prestación del servicio «no impide, ni limita a la POLICÍA NACIONAL cumplir con su finalidad de garantizar, mantener y restablecer el orden interno», o cuando precisa que el convenio «no limita, ni impide a la POLICÍA NACIONAL y/o a su personal prevenir, combatir, investigar y denunciar los delitos y faltas previstos en el Código Penal y leyes especiales, perseguibles de oficio, garantizar la seguridad ciudadana, así como garantizar la libre circulación vehicular y peatonal en la vía pública y en las carreteras».

2. Razones de la inconstitucionalidad de los convenios de seguridad

Estos convenios de servicios extraordinarios complementarios, como el que ha sido materia de análisis, dan cuenta de su gravedad por sí mismos. A continuación, exponemos nuestros cuestionamientos y las razones por las cuales estimamos que deben ser dejados sin efectos jurídicos:

• Es evidente que estos convenios generan indefensión en la seguridad ciudadana y el orden interno, pues desconocen que este último es un bien jurídico constitucional que se materializa en la protección de la seguridad ciudadana. De igual forma, desconocen a la seguridad ciudadana como bien jurídico que es objeto de protección por la función policial. Así, la Policía Nacional tiene la obligación de proteger el orden interno y la seguridad ciudadana. Es más, la protección de la seguridad ciudadana funciona como instrumento para la protección de otros derechos constitucionales.
• Los convenios restringen el acceso al servicio de seguridad policial, pues interfieren en la imparcialidad de la Policía Nacional, y generan discriminación en desmedro de la comunidad. Los convenios deterioran la prestación del servicio policial, orientado a garantizar la seguridad ciudadana. Asimismo, la celebración de convenios constituye una vulneración al derecho a la igualdad y no discriminación, en concreto, tratándose de discriminación por razón económica, en perjuicio de la población y en beneficio de la empresa.
• El Estado desconoce que la obligación de proteger la seguridad ciudadana es una concreción de la cláusula del Estado social de Derecho y no quiere ver que los convenios afectan la independencia de la función policial y generan conflictos de intereses, prohibidos por el Código de Ética de la Función Pública. En efecto, estos convenios desconocen la exigencia de imparcialidad en la prestación del servicio público como condición para la vigencia del principio de buena administración pública.
• Los convenios desconocen que las competencias constitucionales de la Policía Nacional representan un límite a la libertad contractual de la empresa y de la propia Policía Nacional. Ignoran que el ejercicio de la libertad contractual de la empresa no es absoluto, sino que encuentra restricciones constitucionales. Olvidan que las empresas mineras también se encuentran obligadas a respetar la Constitución Política del Estado, como consecuencia de la eficacia horizontal de los derechos fundamentales y la subordinación del derecho privado al texto constitucional.
• De igual manera, olvidan el rol estatal de defender los derechos fundamentales de los actos que puedan surgir a partir de las relaciones entre agentes privados. No quieren reconocer que los convenios deben interpretarse en el marco de las disposiciones constitucionales que regulan la función policial.
• Asimismo, la celebración de convenios incurre en supuestos de abuso del derecho por parte de la empresa, pues a través del ejercicio de la libre contractual se afecta derechos y bienes jurídicos constitucionales, como hemos señalado. Y lo que es más grave, los convenios alteran el reparto de competencias fijado en la Constitución Política, pues la prestación de servicios de seguridad privada no es competencia de la Policía Nacional.
• Es más, la celebración de los convenios de prestación de servicio policial constituye un ejemplo de ejercicio inconstitucional de actividad empresarial del Estado, pues solo se permite su realización cuando las empresas privadas no pueden hacerlo, según el principio de subsidiariedad empresarial.
• El artículo 49 del Decreto Legislativo N° 1148 viola el principio de jerarquía normativa de la Constitución Política, pues a través de normas de rango legal modifica su texto. Todo esto implica que la Policía Nacional del Perú, a través de los convenios, incurre en actos de arbitrariedad y se extralimita en el ejercicio de sus funciones. En esa línea, podemos sostener que estos convenios vulneran el principio de interdicción de la arbitrariedad, pues constituye una desviación del poder policial y lo dirige hacia fines distintos a los auténticamente constitucionales.
• Por último, los abogados autores de estos contratos olvidan la obligación estatal de protección especial de los derechos fundamentales, en particular de las poblaciones que sufren de cualquier desigualdad, como lo son las que viven en los alrededores de las zonas de explotación minera. Su memoria selectiva les hace olvidar la obligación del Estado de remover los obstáculos que impidan la vigencia efectiva de los derechos constitucionales.

El informe completo, donde se analiza extensamente la inconstitucionalidad de los convenios de seguridad suscritos entre empresas extractivas y la Policía Nacional del Perú, podrá ser encontrado aquí